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踐行河長制:一個目標、六個統籌、三個支撐

點擊:4815  添加時間:2019-09-03 16:59:00  来源:中国水网

制度源於實踐更要回歸於實踐,只有在不斷深化落實和基層實踐中,河長制纔有生命力和長效性。而制度的實踐需要落實具體工作,建立完善的實施體系。在一個目標、六個統籌的主幹下,以三個支撐來固定各個繩頭,規範各個部門,利用河長制擰成一股繩,構建起1+6+3的河長制系統實踐框架。從行政領導指導下的九龍分治變成行政領導責任機制下的九龍共治,各個部門的工作依舊存在,只是利用河長制將這些工作編織在一起,形成系統的作戰地圖。


河長制



1、統一目標、統一方向


目標一致是動力


各省落實河長制工作的主線可能不同,有的關注水質有的關注水量,城市化率高的地方可能更專注人居水環境、雨污分流、城市內澇、供水及污染防治等。儘管工作主線側重以及階段性目標不同,但在頂層統一目標(實現河道水環境、水生態、水資源的系統治理)之下,河長制的工作方向和思路是一致的。


小目標要服從大目標


部門小目標要服從大目標。在與水有關的問題上各個部門的任務和目標是有差異的,對水環境、水生態、水資源的側重也不同。河長制的落實需要建立在統一的目標基礎之上,以目標驅動落實,並且圍繞目標達成的條件去分析驅動因素。


區域小目標要服從流域大目標。從公衆羣體、部門機構、不同產業的視角來看待水的問題,各方面的目標和訴求也不相同,特別是在跨區域和跨流域的問題上,各方都要以更大的視角來看待問題,思路要有所轉變。就河長制而言,在統一的目標上區域小目標應該服從流域的大目標。以長江大保護爲例,長江流經的行政區域很多又有很大縱深,就需要各個區域以長江流域的大目標爲出發點來協調統籌長江流域的發展與保護。


單一目標要服從系統目標


就河長制落實的總體目標而言,是實現水環境、水生態、水資源的系統治理,而這“三水”的系統治理包括很多方面,每一個都有自己的階段性目標和區域治理重點目標,單一目標是統一目標的組成,服務並服從於系統目標。在此要求下,單一目標所分解並涉及的各個管理部門,其目標也應該服從於河長制落實的系統目標。


2、以六個統籌實現系統治理


統籌規劃


河道的治理與水環境管理是系統性工作,出現問題也是各個方面因素疊加所導致的,解決一個問題可能要考慮當地產業、建成區、道路、水利等各項工作的聯動,在各部門分頭推進各項工作的基礎上,河長制的作用就是將與水有關的各項工作進行頂層規劃設計與統籌,讓分散的治水管水工作有一個成體系的規劃和分工。


河流水環境的治理以及系統恢復自然水生態的過程,需要各個管理領域的協同。在做區域規劃時要實現多規協同、多規合一,在統一的目標下系統梳理規劃任務與分工,實現環境、水利、城建、道路、資源、住建、產業等各方規劃的協同合一,形成一個系統規劃的頂層設計機制,讓系統規劃成爲系統治理的前提和基礎。只有做好統籌規劃的頂層設計,才能從根本上解決河道治理反覆的問題,解決各個部門在涉水工作責任落實不到位的問題。


統籌工程


河道水環境的施治要考慮上下游、干支流、岸上下、河雨水等各因素的協同治理。統籌工程是在明確河道治理目標的前提下,正確理解和落實“一河一策”。同時,在追求效果一致的基礎上,避免各部門爲達成各自的目標,一次效果不到位再反覆施工的情況,杜絕水利鋪完環保挖,環保鋪完住建挖的反覆施工。


效果導向是落實河道治理工程的關鍵。河道治理的工程項目無論是PPP模式,還是地方招標採購的EPC模式,如果沒有制定圍繞治理效果的目標考覈體系,就會導致重工程而輕運營效果,爲了工程而工程,使水環境治理工作變成水利工程的集中釋放。要轉變爲效果導向而非工程導向的統籌治理有難點,政府對工程有一套既定的價格覈算體系,導致新技術進入水環境治理項目有難度,市場上真正能解決問題的創新型技術公司難以被調動起來。要解決這樣的問題,需要轉變思路,將原來購買工程服務的思路轉變爲購買治理效果服務,只對治理達到預期效果的工程及運營服務進行付費,如未達到效果,則應進行相應的處罰。只有這樣才能使一些沒有技術含量的項目無處遁形,使真正能夠提供效果服務的企業發揮市場優勢。


統籌運維


河流的管理運維是河道施治之後的長效保持,統籌運維既要考慮到運營維護的人員、財權、事權問題,又要統一運維效果的考覈目標。


河道水環境的運維有兩類目標:一是水質定量達標的指標;二是人民對治理效果的感知指標。在水環境各項指標提升的基礎上,更多追求的是水質清澈、河道周邊環境更生態、可感知的人民體驗指標,這是深化落實河長制最終要實現長效保持的運維效果。各個區域應該根據不同河道的水環境基礎制定階段性目標,每個階段的治理任務應該根據運維改善的程度進行劃分,最終實現治理效果的階段性改變。不同層面的河道運維的側重不同,污染相對嚴重的建成區河道以監測水質指標達標爲主,而污染較少的村鎮級河道考覈重點應更關注水質清澈、生態多樣。


統籌經費


作爲重要的驅動因素,資金的統籌是深化落實河長制工作的核心之一。水利、環保等部門在系統治理的財政經費上,該有多少還是多少,但在使用過程中要由河長進行統籌規劃,落實到具體項目上財政經費的出口還是各個部門。統籌經費是指讓分散在各個部門的資金在使用上發揮聯動效應,達到系統優化的效果,從而激活存量資金的作用。同時,對新增的系統治理規劃資金也起到引導與調動的作用。


在協同財權的問題上,各級河長在河道治理方面的投入權力不等,省級、市級、區級、鄉鎮等河長有不同的財權,在自管河道治理上有資金使用和調度權,但街道、鄉村沒有專項財政資金可用,村級河長只能反饋問題,協調解決,面臨重大水利工程項目的時候需要上級財政的支持。財政的協同統籌可以考慮“專項引導資金”和“部門關聯資金”相協同的方式。比如統籌管理使用環保、水利、住建等部門與治水關聯的資金,政府投資設立專項引導資金,設置利益轉移協調機制,調動社會資本參與河流的水環境治理。


統籌監管


統籌監管是河長制發揮政府管理職能,在河道治理與維護方面建立長效的監管體系。具體的監管責任是落在河長辦的,但由於河長辦沒有項目的審批權和執行監督權,在統籌上沒有工作抓手。在重要的水利項目管理方面,應該賦予河長辦一定的話語權甚至一票否決權,這樣能有效發揮河長辦在項目的規劃、實施、驗收階段的監督管理作用。在河道監察管理與執法方面,河長辦同樣需要被賦予一定權利,建立聯合執法機制。


探索建立多部門聯合執法機制方面,在基層的河長制工作中有很多可借鑑的優秀案例。如福建省沙縣,探索建立了公檢法等權力機構與河長制統籌監管的體系,通過聯合運用各部門的權力機制,依託當地的森林公安部門,聯合成立生態綜合執法機構,解決沿岸亂倒垃圾,非法採砂等以前沒有人管或者管不好的問題,有效提高了監管效果。在與公檢法部門的協同下,河流有關的執法更順暢,取得的成績也成爲公檢法部門改革的亮點和成效。


統籌社會參與


統籌靠河長,治理靠市場,維護靠公衆,河道污染治理需要政府主導、市場參與,而河道的長治久安、持續的效果維護、意識形態的建立則需要政府引導、社會爲主。未來河長制深化落實的一項重要工作就是公衆引導,在宣傳河流保護的重要性、增強公衆主人翁意識、調動社會各方力量參與、引導公衆對河流自查自保等方面,河長需要以身作則,以河長制的旗幟作用驅動社會公衆形成節水意識、護水浪潮,讓水文化成爲新時代的新時尚。


目前基層在社會參與、公衆引導方面的工作呈現出碎片化特點,但都圍繞一個主幹目標出發,就是讓公衆主動參與、發揮更大效果、形成長效趨勢。在公衆引導方面政府是主角,引導的方式可以是政府直接鼓勵、調動市場力量驅動、建立創新實踐機制等。


3、以三個支撐助推系統治理


現階段河長制的實踐主要是圍繞系統治理,而系統治理需要兩手發力,不僅需要政府主導,更需要產業的參與,技術手段的支撐,考覈的強化。以發揮河長辦作用、落實考覈、運用智慧化手段作爲系統治理的三點支撐。


激活河長辦的作用


河長辦是落實河長安排的任務,組織相關部門共同參與,協調各方力量具體實施,將任務及目標分解到各個歸口部門,並在具體工作中做好監督與考覈。所以河長辦是河長的辦公室,不是水利部門或者環保部門的河長辦,不應該將其矮化爲某一部門的下設機構,不然很難協調其他部門,發揮出其組織、協調、分辦、督辦的職責。


河長辦的職能不同導致其在各個環節的角色也不同,有些職能需要河長辦充當政府的角色,有些職能則需要河長辦發揮市場的角色。督察、檢查、協調是河長辦發揮政府角色開展的事情,但是專業方面的事情需要市場力量的支持,兩手發力、兩條腿走路的河長辦才能支撐起河長制體系,河長辦也是河長制發揮市場機制的重要一環。


考覈機制驅動落實


考覈作爲行政機制的重要組成,是驅動河長制深化落實的關鍵保障。在全國創建和落實河長制的這段時間裏,各地區全面建立了河長制、任命了各級河長,但在具體工作的考覈機制方面仍然相對滯後。建立科學完善的河長制考覈體系有助於深化落實河長制,推進責任落實全覆蓋。


目前對河長的考覈機制多爲逆向的,也就是河長履職不到位多以處罰爲主,而缺乏正向考覈機制。河長制落實情況的考覈機制應該以正向與逆向考覈相結合,與組織部的考覈體系融合,讓河長與黨政領導的政績考覈掛鉤,功過分明,黨政同責,以考覈提升黨政領導對河長本職工作的重視程度。同時,在河長制考覈方面應該創新模式,引入第三方機構建立公平透明、科學實用、因地制宜的考覈體系,制定效果改善與變化的考覈指標,對河長履職與工作情況進行客觀評價。


智慧化手段助力實踐


河長制要深化落實,必須藉助智慧化、信息化手段實現兩手發力,以科學理念、數據技術作爲支撐,實現短期見效、長期有效。智慧河道的理念就是將大數據、智慧分析平臺等應用到河道的日常管理維護中,從而減少人工投入,提升管理效率。


河長缺少河道管理、治理的專業知識,且日常工作多無法專注,往往淪爲救火隊長。通過藉助智慧化手段,可以及時掌握水質、水文等數據,設施、建築的狀況,結合地理信息進行直觀清晰的管理,爲知河、巡河、治河、護河提供數據支持和決策依據,最終實現河道及沿岸的靜態展現、動態管理、常態跟蹤。


正如同改革開放進入深水區一樣,在全國推行近三年的河長製作爲深化改革機制創新的典型代表,也正面臨深化落實的攻堅任務,河長制如何從“有名”到“有實”再到“有效”,如何發揮各級河長的統籌作用,補充和落實政府的管理責任,如何實現兩手發力、變社會參與爲社會主導,將是河長制下一階段落實的重要工作內容。只有準確把握河長制的初心,從體制機制的變革到突破落實細節的難點,從頂層設計到基層實踐,對河長制有一個系統的理解和認知,才能更準確、更高效、更細緻的將河長制落實到方方面面,實現水生態文明建設的長治久安,爲加快生態文明建設奠定根基。

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